人民法院报2025年8月15日特刊报道

《淮海区法规汇编》：

战时治理的全景图

在江苏省沭阳县档案馆的恒温恒湿库房中，一本巴掌大小、看起来十分脆弱的泛黄册页静静陈列在展柜中。档案馆工作人员小心翼翼翻开封面：“这就是1943年版《淮海区暂行法规》原件，是《淮海区法规汇编》中最为核心的法规文件。”

《淮海区暂行法规》江苏省沭阳县档案馆 供图

记者了解到，《淮海区法规汇编》是1940年至1945年中国共产党在苏北淮海抗日民主根据地制定和颁布的地方性法规文件集成，涵盖土地、婚姻、财政、教育、建设、动员等12个领域40余部重要法规。该汇编反映了中国共产党在敌后根据地建设中的法制实践，是新民主主义法制建设的重要组成部分，为新中国初期立法提供了直接经验。

8月初，记者走访了解并查阅相关书籍，通过这部法规汇编，探寻根据地立法如何实现“抗战形势、社会需求、人民意愿”的有机统一。

以“抗战优先”为立法导向

翻开法规汇编目录，土地、婚姻、动员等关键词构成了一幅战时治理全景图。

1942年，出于抗战需要，种植农作物的田地上有挖交通壕的情况，影响粮食生产，还有其他一些问题迫使征收公粮基本无法进行。为保证抗战部队供给，根据地制定了《淮海区救国公粮公草征集条例》。该条例规定“按实际产量累进征收”公粮公草，既保障了军需，又不竭泽而渔；配套的《淮海清查田亩实施纲要》旨在彻底厘清土地占有状况。

《淮海清查田亩实施纲要》的主要设计者，曾任中共苏北区委副书记、苏北行政公署主任、淮海高等法院院长的李一氓在回忆录中写道：“这样就形成了一个完整的征收公粮原则和详细的规定。它体现了负担合理的要求，从而能够促进农村生产，能够保障部队供给。”

将应急性与长效性效果注入到立法中，可以说不是个例。

1943年《淮海区抗日自卫队组织条例》明确自卫队“平时生产、战时参战”的双重职能，规定“队员可免服劳役30天/年”，既保障了兵源，又兼顾了农业生产。

以“民生为本”回应社会需求

淮海根据地位于苏北平原，战前是封建土地所有制的“重灾区”，同时，包办婚姻、买卖婚姻导致“童养媳”“等郎媳”现象普遍。这是民生痛点，也是根据地凝聚人心必须破解的难题。

1943年，《淮海区婚姻暂行条例》颁布出台。条例明确“婚姻自由”“一夫一妻”“禁止童养媳”，并规定“离婚后女方可分得土地”。

为解决土地矛盾纠纷，1942年《淮海区减租减息条例》出台，规定三七五减租，地主“合法土地所有权”“收租但不得额外加租”，有理有利有节推进改革，既减轻了佃农负担，又争取了中等地主支持，避免了统一战线破裂。

除此之外，淮海区行政公署还出台《淮海区垦荒条例》，针对根据地“荒地多、劳力少”的矛盾，条例规定“开垦荒地5年内免交公粮，地主不得收回熟地”，吸引了大量从敌占区逃来的难民垦荒。到1945年，淮海根据地开垦荒地达到12万亩，粮食产量较1940年大幅增长，彻底打破了日伪的“经济封锁”。

以“民主参与”体现人民意愿

淮海区的立法实践不仅是对抗战形势的战术响应，更是中国共产党贯彻“从群众中来，到群众中去”工作方法的制度性创新。

1942年，淮海区行政公署设立“法规审议委员会”，为了充分听取人民群众意见建议，委员中农民、妇女、商人等代表占有一定比例。1943年《淮海区土地租佃条例》制定前，行政公署在沭阳、泗阳等地召开专题听证会，收集佃农对减租比例、灾年免租诉求的意见，最终将“二五减租”原则扩展为“丰年减租25%，灾年依收成协商减免”，形成弹性条款。

同时，建立巡回审判制度，重大案件在案发地公开审理；推行人民陪审制，邀请农救会、妇救会代表参与陪审，从而构建起多维度民意表达机制。

根据地通过自下而上的立法参与，将群众诉求转化为法律条款，这正是人民司法的温度所在。

以司法实践传承

《淮海区法规汇编》精神

“80余年后的今天，当我们再次翻开《淮海区法规汇编》，看到的不仅是一部战时法规集，更是一套环环相扣的治理逻辑。”沭阳县人民法院院长孙泳看着办公桌上摊开的汇编复印件说道，“《淮海区法规汇编》始终贯穿着‘人民至上’的精神和原则，激励着法院干警始终传承和弘扬‘不甘人后、勇争一流’的精神。”

从《淮海区暂行法规》中“调解为主、审判为辅”的法治理念到新时代“枫桥经验”，无不体现调解这一纠纷化解方式所蕴含的东方智慧。如沭阳法院整合调解力量，干警带着小马扎深入农家小院、田间地头，面对面分析纠纷成因、提出化解对策；宿迁两级法院强化与住建、交通、妇联等单位协调联动，促进类型化矛盾纠纷前端化解，扎实开展“千场庭审进基层”活动，真正把法治送到群众身边。

陈列在展柜中的文件纸张已脆弱泛黄，但其内核依然强韧。那些写在粗麻纸上的条文，不仅是硝烟中的秩序基石，更是穿越时空的法治火种。

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来源：人民法院报

作者：耿亚中（宿迁中院新闻处）

朱  旻（江苏省法院新闻办公室）