编者按 欧洲过去十年在数字治理方面稳步推进，形成了强大的“布鲁塞尔效应”，成为全球数字治理的制度高地。方兴东教授、钟祥铭研究员和博士研究生谢永琪在《传媒观察》2024年第3期刊文，基于建构主义的批判视角，揭示了欧洲数字治理的独特经验、禀赋与逻辑，也展示了国际政治经济格局中，多边合作与对话在塑造和平与稳定的全球数字秩序中的关键作用，呈现出数字政策背后更广泛的社会和政治动态，有助于更好地理解数字治理的复杂性和多元影响因素。重新审视欧洲的价值和意义，像学习美国技术创新一样学习欧洲的制度创新能力，取长补短，求同存异，这既是中国应对美国对华科技战的关键战略性变量，也是中国高质量发展之路的重要支撑，更是中国作为全球治理抵御碎片化趋势的重要力量，以及有力推进人类命运共同体理念成为现实的重要路径。

以AI治理为焦点的全球数字治理开始进入一个“乱花渐欲迷人眼”的错综复杂的新阶段。逆全球化、保护主义和单边主义不断冲击全球治理体系和多边机制，数字治理一跃成为核心的世界议题，而中国作为当今全球治理最重要的建设性力量之一的角色不断凸显。在中美博弈难以缓解的形势下，如何前瞻性洞察中欧数字治理合作的潜力与价值，并因势利导为我所用，愈发体现战略性意义。

“不是我们需要适应今天的平台，而是平台需要适应欧洲。”由于缺乏作为数字参与者与中美竞争的技术资质，欧盟通过行使监管权力来塑造数字生态系统，引入域外规则来约束所有希望与其单一市场和消费者互动的人。欧盟的目标很明确：期望充当全球标准制定者，寻求利用其规则制定能力将其规则和标准输出到世界其他地区，在中美数字经济全面引领全球的态势下，重树欧洲在数字时代的国际影响力。这被学者称为“欧洲规范力量”或“布鲁塞尔效应”，亦即欧盟通过其庞大的内部市场和制度架构，单方面影响全球监管标准的能力。

“布鲁塞尔效应”的概念最初由阿努·布拉德福德（AnuBradford）教授在2012年提出，并以欧盟立法机构所在地布鲁塞尔来命名。通过数据治理领域的“布鲁塞尔效应”，欧洲成为了“连地缘政治上的对手都无法匹敌的全球数字监管霸主”。该效应背后所呈现出的是欧盟在规则塑造方面的独特能力。同时，也提出了一系列深刻的问题，即通过社会化过程和规则的传播，一个超国家组织得以在全球层面上塑造行为准则和预期，如何可能，为何成功，有何启示。

美国对华科技战下欧洲数字治理崛起的战略意义

中美竞争已经影响到几乎所有技术问题。中美双方越来越将欧洲市场视为建立全球技术和工业主导地位的更大斗争的关键战场，这无疑让欧洲成为中美争相拉拢的焦点。在此过程中，欧洲在数字治理领域的崛起则可以被视作是一种战略性身份构建，它在两个大国规范竞争的同时提供了第三种选择。

在以信息内容为主导的互联网商业化早期，美欧针对中国网络治理的发难是常态。无论是在联合国机制下，还是双边和多边机制下，美欧都步调一致联手协调针对中国。随着智能时代的到来，全球互联网都开始转向以数据为核心的新范式。近年来，欧盟通过制定自己的标准而不是遵循国际组织制定的标准，在数据保护、网络安全和道德等领域促进基于欧洲价值观的数字治理体系。这种逻辑往往被美国企业和专家学者称为数据保护主义。当年欧美一起反对中国的网络主权理念。但是，自2013年斯诺登事件以来，随着美国利用其数字霸权监视全球数据的行径被揭露，数字主权和数字国家安全开始在全球范围内受到广泛重视，越来越多的国家开始声称拥有数字主权，将数据本地化作为一项典型政策。特别是，2018年之后欧洲开始高举数字主权大旗，比中国走得更远、更成体系。

正如安东尼·吉登斯所言，“数字时代的到来常常被等同于硅谷的崛起，但不同寻常的是，它的真正起源在于地缘政治和政治权力——而且它不断回归。”数字技术创新对于欧盟而言不仅关乎经济竞争力，更是一个地缘政治问题。欧盟对数字主权的考量表明，在地缘政治紧张局势日益加剧的情况下，欧盟不仅把它自己视为是中美之外的拥有战略自主性的第三方参与者，还试图在不削弱其监管者和规范性力量的形象的前提下，将自身塑造为一个地缘政治力量。DennisBroeders等人发现，欧盟的思维发生了决定性转变，即从传统的捍卫多边主义转向明确表达自身利益和地缘政治定位，即使这些行动与欧盟倡导的自由贸易相悖，并有可能激怒传统盟友。

技术问题上日益激烈的地缘政治竞争清楚地表明，缺乏具有全球影响力的重要欧洲数字公司是欧洲主权斗争中的一大劣势。有一种观点认为，欧盟的软数字实力是基于某种将劣势转化为优势的数字柔术外交。尽管欧盟没有大型互联网公司，但这也意味着，在不需要保护互联网行业经济利益的情况下，欧盟有更多的自由来促进和保护公共利益，从而成为“互联网用户”的守护者以及形成欧盟乃至全球互联网产业发展有利环境的推动者，最终同时实现其道德和战略目标。

治理的关键功能是在利益竞争中实现合作。对美欧关系来说，问题在于何种类型和程度的数字战略合作才是最现实的。欧洲通过GDPR、DSA和DMA等系统性立法所施展的监管实践已经表明其能够就复杂的数字治理问题制定议程。而在AI时代，中欧与中美合作出现了新的戏剧性变化。一方面，为对华展开科技战且拉拢欧洲，美国以退为进，在之前不可调和的数据跨境流动制度方面作出让步和妥协，完成了新的协议。未来依然值得观察，但有一点是清晰的，即美国对欧洲的让步不仅是为了确保数据流动的连续性，同时也是为了加强对抗中国在科技领域的竞争力。在全球数字经济不断发展和数据作为关键资源的背景下，如何平衡各种利益，确保数据流动既安全又自由，将是所有参与方需要考虑的重要问题。而另一方面则是欧洲自身战略发生调整。CarlaHobbs发现了一个压倒性共识，即如果欧洲希望真正维护其在数字领域的价值观和利益，获得新兴数字技术的经济利益，并确保欧洲人民的安全，就必须从监管超级大国发展为科技超级大国。欧盟必须通过对数字基础设施、技能和行业的投资来补充其监管影响力，以便凭借自身实力成为数字参与者。

数字时代中美欧竞合博弈的基本逻辑

中美欧在国际数字治理领域中的彼此互动，正在多维场景中塑造全球数字治理格局。同时，这种国家间竞合关系的复杂互动与动态演变成为驱动各国采取相异对外竞争策略的关键原因。“布鲁塞尔效应”概念的提出者AnuBradford在其著作《数字帝国》中表示，全球正在走向以美国、中国和欧洲为首的三个“数字帝国”，“每个帝国都在推进全球数字经济的竞争愿景，同时试图扩大其在数字世界的影响力范围”。如其所言，这种动态表现在相互竞争的监管方法和不同的市场激励措施上，有可能永久分裂技术创新。特别是，随着诸如生成式AI等新技术的发展，这些挑战将越来越大。

全球数字治理作为一个复杂的相互作用系统，涉及除中美欧之外各个国家、地区之间的差异性、相互关系和共同构建的国际框架。在建构主义视野下，国际政治的演变是由国家间互动中的趋同和差异所推动的。中美欧则提供了一个绝佳的视角——三方有着各自禀赋、各自价值取向、各自利益倾向，各自演绎着不同的逻辑。三方在全球数字治理、科技创新、数据安全和隐私保护等议题上相互影响。同时，三方的博弈又处于微妙的平衡和制约之中。中美欧之间在数字治理上的竞合博弈反映了三者在规范、身份和治理模式上的差异和互动逻辑。这些差异和共同构建的规则不仅并存，而且在实际操作中相互作用和彼此塑造，进而影响全球数字治理的走向。

在规则差异与标准竞争上，欧洲的数字治理以坚持民主价值、法治、人权保护（特别是隐私权和数据保护）为核心，将数据保护与不可剥夺的权利联系在一起，利用竞争政策来促进个人自由。欧洲以其先进的数据保护标准为全球隐私和数据治理设立了高标准，强调个人数据的主权和数据跨境流动的监管。如今，欧盟正通过其遍布全球的数字法规发挥着重大的国际影响力，并使其根植于各国政府的立法中，成为它们数字治理的替代方案。欧盟通过GDPR来强化个人数据保护，对企业处理个人数据设定严格规则，影响了全球数据保护和隐私保护的标准。随着以ChatGPT为代表的生成式AI的集中爆发，欧盟也致力于成为人工智能监管领域的领跑者。在经历了漫长的谈判后，欧盟就全球首部全面监管AI的《人工智能法案》达成协议。该法规或将再次发挥“布鲁塞尔效应”，实现其全球输出，助力欧洲在全球人工智能竞赛中领跑。与此同时，美国以其科技巨头在世界范围内的影响力为后盾，倾向于推广一种更加灵活的、市场驱动的数字治理模式，这一模式鼓励创新并以企业自律为核心。美国将数据视为资产，其数据治理相对分散，侧重于保护知识产权和鼓励商业模式创新，但隐私保护法规相对薄弱，其反垄断政策侧重于经济效率。中国的数字治理模式则强调网络主权和国家安全。

中美欧的数字治理策略深受各自价值观的影响。中国通过国家战略迅速成为全球科技创新的主要力量之一，政府在规划和推动数字经济发展中扮演了关键角色，特别是在5G通信、人工智能等领域。中国积极推动数字经济发展，通过“一带一路”等倡议，大力投资基础设施，进行技术研发和数字化转型项目，推动数字基础设施和技术标准走向国际，同时在国际舞台上寻求合作。美国的数字政策更倾向市场驱动的自由主义或新自由主义模式。美国长期保持科技创新的领导地位，突出的互联网企业和创新生态系统在全球范围内具有广泛影响力。多年来，这一模式鼓励了技术创新和风险投资，使硅谷等地成为全球创新的象征。正如美国乔治城大学法学院教授、全球顶尖技术监管专家AnupamChander所认为的，法律为互联网平台的成功提供了“安全港”，创造了一个宽容的监管环境。

换言之，法律使硅谷的崛起成为可能。但在过去几年中，随着在自由监管环境中培育出的全球科技巨头等非国家行为体的全面崛起与失控，市场驱动模式已经成为其早期成功的牺牲品。欧洲则强调开放科研和创新环境，通过《数字欧洲计划》等政策支持科技发展，同时注重在全球科技治理中发挥规范制定者的作用。欧洲倡导以价值观为基础的外交政策，以多边合作的方式推动全球数字治理体系的建设，同时维护其在国际规范中的话语权。欧盟看重公平竞争，反对市场垄断，通过严格的反垄断法规和市场监管措施来平衡市场力量和企业行为。

在数字时代，中美欧之间的互动是复杂的，并非简单的合作或竞争关系，而是在不同的领域和层面上展开多维度的互动。中美欧在全球数字治理中的不同模式互动也产生了复杂的影响和后果。欧洲的跨国合作模式和对国际标准的推动在全球范围内得到了一定程度的认可。尤其是在数据保护领域，欧盟的原则被概括为“数据在信任下自由流动”。美国则通过强有力的外交和经济手段，推动了一种以自由市场为导向的国际治理模式。

一方面，中美欧有其各自独特的治理方法，这些方法根植于它们的价值观、历史、政策选择和国际地位；规则差异反映了它们在数字治理标准上的不同取向；身份差异则揭示了它们在全球舞台上的角色和自我认知，而治理模式差异展示了它们实际上如何管理和调控数字空间。

另一方面，中美欧在发展和治理方面的基本逻辑不仅是由各自的物质力量决定的，而且在很大程度上是由它们共同构建的规范和社会结构所塑造的。这些规则、结构和互动过程塑造了国家间的关系、政策选择以及对全球数字治理的贡献。中美欧的共同点是它们都认识到数字技术在经济和社会中的关键作用，并致力于利用数字技术提升国家竞争力。但它们在如何平衡创新、隐私、安全、市场竞争和公民权利之间的关系上有着本质的差异。这些差异不仅影响了国内政策和治理模式，也影响了各自在全球数字经济中的地位与策略。中美欧三方的策略和决策不仅对各自国家的发展产生深远影响，也在塑造全球数字发展与治理的未来格局。

总体而言，欧洲数字治理的基本特性是以人为本。美国始终以促进本国产业创新和发展为根本。中国着眼于应用的繁荣与发展。欧洲虽然缺乏具有本地和全球性竞争力的数字产业，但它同时也因此获得了超脱，真正从以人为本的角度思考数字时代人类的生存状态、未来处境和挑战。

后科技战时代中欧合作战略对策与前景展望

随着智能时代全面到来，中国数字治理开始从过去相对被动的消极防御转向全面主动的积极防御战略。在美国以举国之力遏制中国崛起的态势下，如何辨析作为关键第三方的欧洲的作用，积极拥抱欧洲，成为中国当然的战略之选。

第一，“不合作是最大的风险，不发展是最大的不安全。”一方面，中欧之间不存在“老大老二之争”的修昔底德陷阱。面对中美欧三方关系，中欧存在相同的战略处境，还具有不可替代的互补性。中欧关系不仅仅是出于与美国博弈的需要，更是共同战略处境的相互需要。双方应站在人类共同发展的高度，更加理性、客观和务实，率先为全球建立大国之间有效的数字互信机制、为全球的数字互信树立典范。另一方面，以长远眼光看待数字时代长期博弈的需要。中国既要敢于博弈，更要善于博弈。坚定中国科技发展的战略决心，保持我们的战略耐心和战略耐力，将是改变战略态势的关键。

第二，中国作为欧洲商业伙伴的日益重要的地位将影响未来二三十年整个欧盟的政策决策。欧洲的优先事项与美国的战略目标构成冲突，而中欧两个经济体在长期计划上有着相同的目标，为新兴技术的发展及其治理提供条件，主要表现为使各自内部市场处于技术前沿，并确保全球技术标准的采用与内部技术标准相匹配。除了在经贸方面将推动中欧全面投资协定的重启作为未来中欧之间共同努力的明确方向外，作为中欧关系的一个新维度，中欧在数字领域存在合作空间。例如，在相互尊重信息/数字主权的基础上成为数字伙伴，提升数据安全管控能力和国家基础设施保护能力；在数字规则和法规方面，通过连接双方的资源和市场，极大地惠及中欧数字企业；同时，认识到“数字中国”与欧盟单一数字市场之间具有更密切合作的优点和优势。

第三，选择重点，以点入面，考虑首先从德国、法国等重点入手。国际间的合作通常容易陷入寻求最大自身利益而不关心其他参与者利益的“囚徒困境”（Prisoner'sDilemma）。美国作为一个霸权国家，任何对其科技领先地位构成威胁的国家都是它的打击对象，包括其盟友在内。1980年代日本、德国和法国等科技的崛起都曾遭到美国的封杀。因此，持续发挥中国在应对全球和区域挑战方面的关键作用，在数字领域找到与相互依存度高的德国、法国采取联合行动的共同目标，是保持与增进双方数字合作的基础。

第四，中欧“二轨外交”可与国家官方外交形成积极补充配合。消除中欧之间的误解，避免欧洲对中国国际政治立场与价值观的曲解，通过构建长效机制和合作框架，搭建沟通交流平台，增强中国在其民间的信任度。除了国家政府层面的努力，更需要我国产业界、学术界、智库界等形成多层次、立体化的助力作用，成为与欧洲国家沟通和交流中的基础性力量。目前，这些交流沟通面临各种障碍。中欧双方亟需通过各层面的深入交流，从更好地了解对方中获益。中欧关系的首要基础应该是相互了解和尊重。

面对数字时代新的风险和挑战，我们必须思考如何在更加紧密互联的趋势下，通过更全面的沟通和合作，在公共产品的供给方面发挥关键作用，构建安全与信任机制，维护数字治理的共同基础，建立全新的技术和制度体系，既有效消除和降低潜在的风险和隐患，也不停止进一步加强合作与发展。中欧合作战略最终的结果既取决于大国之间的政治智慧，更取决于大国之间的交流与沟通。中国崛起，既是开创全球发展的中国模式，也是贡献全球治理的中国方案，更是提供面向数字时代的全球数字治理的重要经验。中国需要欧洲，欧洲也需要中国。人类命运共同体之路的欧洲战略意义，也将进一步彰显。

（载《传媒观察》2024年第3期，原文约15000字，标题为：“布鲁塞尔效应”与中国数字治理的制度创新——中美欧竞合博弈的建构主义解读。此为部分章节节选，注释从略，学术引用请参考原文。）

【作者简介】方兴东，浙江大学国际传播研究中心执行主任，乌镇数字文明研究院院长

钟祥铭，浙江传媒学院新闻与传播学院助理研究员，乌镇数字文明研究院研究员

谢永琪，浙江大学传媒与国际文化学院博士研究生